Si segnala questo articolo pubblicato in Lexitalia – Rivista Internet di diritto pubblico n. 4 – 2020.
Le decisioni del Giudice amministrativo in tema di emergenza epidemiologica da Covid-19: profili processuali e interessi costituzionali coinvolti.
1) Premessa. 2) Profili processuali: la tutela cautelare monocratica ai sensi dell’art. 84 del D.L. 17 marzo 2020, n. 18. 3) Sull’impugnabilità in appello dei decreti cautelari monocratici emanati ai sensi della disciplina emergenziale. 4) I profili costituzionali coinvolti. 5) Raccolta sistematica della giurisprudenza amministrativa. 5.1) I decreti sul bilanciamento tra la tutela della salute e le libertà individuali di cui agli artt. 13, 16 e 17 Cost.. 5.2) I decreti sul bilanciamento tra il diritto alla salute e la libertà di iniziativa economica. 5.3) I decreti ante causam ai sensi dell’art. 56 c.p.a., sulla richiesta di integrazione avanzata dal Codacons dei dati forniti dalla Protezione Civile sull’emergenza Covid-19. 5.4) Il parere del Consiglio di Stato, Sez. I, del 7 aprile 2020, n. 735 sull’ordinanza del Sindaco di Messina di registrazione dei passeggeri in transito nel Porto di Messina. 6) Conclusioni.
1) Premessa.
L’emergenza sanitaria da Covid-19 ha inciso su profili attinenti anche alla materia della giustizia amministrativa e ha imposto una disciplina eccezionale e temporanea del processo amministrativo, derogatoria di quella ordinaria contenuta nel D.Lgs. n. 104 del 2010 (Codice del processo amministrativo).
Tale disciplina a carattere speciale è contenuta all’art. 84 del D.L. 17 marzo 2020, n. 18 , recante “Nuove misure urgenti per contrastare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia amministrativa”, e comprende misure volte a contemperare l’esigenza costituzionale di tutelare la salute pubblica (art. 32 Cost.), con il rispetto degli altri principi costituzionalmente previsti, tra cui il diritto ad un giusto processo e il diritto di difesa (artt. 6 CEDU, 24, 111 e 113 Cost.).
Si è, infatti, apprestato un sistema in grado di fornire egualmente una rapida tutela alle urgenze e alle istanze delle parti.
2) Profili processuali: la tutela cautelare monocratica ai sensi dell’art. 84 del D.L. 17 marzo 2020, n. 18.
Ciò premesso, ai fini della disamina che segue, occorre analizzare la previsione normativa che sancisce la conversione ex lege del rito cautelare ordinario in quello ex art. 56 del Codice del processo amministrativo .
Nello specifico, tale disposizione, prevista ai sensi del quarto, quinto e sesto periodo del primo comma dell’art. 84 citato , consente – nel periodo tra l’8 marzo e il 15 aprile 2020 – di decidere, a garanzia dei succitati principi costituzionali e con il rito di cui all’art. 56 del Codice del processo amministrativo, le domande cautelari, proposte e pendenti, nel rispetto dei termini di cui all’art. 55, comma 5, del Codice medesimo.
Per la trattazione dei procedimenti cautelari, promossi o pendenti nel lasso di tempo di cui sopra, è stato, dunque, scelto di operare tramite l’istituto del c.d. decreto monocratico presidenziale – già previsto ai sensi dell’art. 56 del Codice – alterandone, però, la funzione, i presupposti e la stessa natura giuridica.
La tutela cautelare derogatoria di cui all’art. 84 del D.L. n. 18/2020, invero, a differenza della ordinaria tutela cautelare ex art. 56, oltre ad essere limitata nel tempo – si applica ai soli procedimenti cautelari promossi o pendenti tra l’8 marzo e il 15 aprile 2020 – non richiede nemmeno una esplicita istanza della parte, applicandosi ex lege.
È direttamente l’art. 84, in ragione dello stato emergenziale, a imporre la decisione monocratica con la conversione della tutela cautelare, ordinariamente collegiale, in monocratica.
Inoltre, a differenza del decreto monocratico ex art. 56 del Codice che annovera tra i suoi presupposti applicativi la sussistenza di una situazione di “estrema gravità ed urgenza tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio”, la tutela cautelare derogatoria richiede la mera valutazione della sussistenza di “un pregiudizio grave ed irreparabile durante il tempo necessario alla decisione del ricorso” ed implica, pertanto, la valutazione da parte del giudicante del fumus boni iuris e del periculum in mora.
Tale conclusione si giustifica in virtù della considerazione che, mentre il decreto cautelare ex art. 56 c.p.a. ha natura interinale e diretta a garantire la effettività, l’efficacia e l’utilità della tutela cautelare collegiale, il decreto cautelare di cui all’art. 84 deve avere effetti, oltreché interinali, anche anticipatori della medesima tutela cautelare collegiale che dovrà essere comunque resa nella prima data utile dopo il 15 aprile 2020.
Ciò perché la tutela cautelare monocratica speciale surroga, per il periodo temporale citato, la tutela cautelare ordinaria nelle sue due forme, monocratica e collegiale, previste dal Codice del processo amministrativo.
3) Sull’impugnabilità in appello dei decreti cautelari monocratici emanati ai sensi della disciplina emergenziale.
L’art. 56, comma 2, del Codice del processo amministrativo sancisce la non impugnabilità in appello dei decreti cautelari monocratici.
Invero, la norma testualmente prevede, senza ammettere eccezioni, che il presidente o un magistrato da lui delegato provvede sull’istanza cautelare della parte con “decreto motivato non impugnabile”.
La nuova disciplina a carattere straordinario, temporaneamente introdotto dal più volte citato art. 84, come emerge dal dato testuale, non deroga a tale disciplina ordinaria.
Parrebbe, dunque, non esporsi a dubbi interpretativi la questione della non impugnabilità in appello dei decreti monocratici di primo grado emanati in virtù della introdotta disciplina emergenziale.
Sul punto, tuttavia, sono emerse differenze in seno alla giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha concesso in due diverse pronunce, come vedremo, un’interpretazione della norma più ampia.
Nonostante l’assenza di previsioni derogatorie nell’art. 84 del D.L. n. 18/2020 e, dunque, la normale applicabilità dell’ordinario divieto di impugnazione dei decreti monocratici cautelari ai sensi dell’art. 56, comma 2, del Codice, in più occasioni, il Consiglio di Stato è stato adito per chiedere la riforma dei decreti monocratici con cui i giudici di primo grado – con rito cautelare monocratico – avevano rigettato le istanze cautelari degli originari ricorrenti.
Nel primo caso, deciso con il decreto n. 1343 del 25 marzo 2020, Sez. VI, il giudice di secondo grado, fornendo un’interpretazione letterale del dettato normativo, ha dichiarato l’inammissibilità dell’impugnazione.
Il citato decreto è stato, per l’appunto, motivato sul fatto che l’emergenza da Covid-19, in assenza di espresse disposizioni derogatorie all’ordinaria disciplina codicistica, non attribuisce alla parte la facoltà di impugnare la decisione monocratica di primo grado e così di eludere le regole processuali.
Con il secondo decreto monocratico – Consiglio di Stato, sez. III, n. 1553 del 30 marzo 2020 – invece, il giudice di appello si è pronunciato nel senso che l’impugnazione dei decreti monocratici sarebbe, de jure condito, ammissibile “nei soli, limitatissimi, casi in cui l’effetto del decreto presidenziale del TAR produrrebbe la definitiva e irreversibile perdita del preteso bene della vita e che tale ‘bene della vita’ corrisponda a un diritto costituzionalmente garantito”.
Sulla falsariga di tale ultima pronuncia, si attesta anche il terzo decreto monocratico – Consiglio di Stato, sez. III, decreto n. 1841 dell’8 aprile 2020 – reso su un appello di un decreto monocratico di primo grado.
Il giudice di appello, infatti, pur dichiarando l’inammissibilità dell’impugnazione nel caso di specie, ha sottolineato che, in genere, l’appello del decreto monocratico cautelare di primo grado sarebbe ammissibile nei soli casi in cui l’effetto del decreto presidenziale del TAR comporti “la irreversibile perdita dell’oggetto dell’interesse azionato” e, dunque, del bene della vita per cui era stata proposta l’azione cautelare.
Allo stato, evidenziati i decreti emanati dal Consiglio di Stato, non è dato trarre delle conclusioni certe ed univoche sulla questione dell’impugnabilità o meno dei decreti cautelari monocratici di primo grado ex art. 84 del D.L. n. 18/2020.
Non resta che monitorare le decisioni che da qui in avanti verranno espresse dal Consiglio di Stato sul punto, auspicando un nuovo intervento legislativo che possa chiarire, in via definitiva, la questione dell’ammissibilità o meno dell’appello dei decreti monocratici cautelari di primo grado di cui al citato art. 84.
4) I profili costituzionali coinvolti.
La normativa emergenziale in materia di contrasto alla diffusione del Covid-19 ha coinvolto, aprendo un inedito scenario di tensione costituzionale, oltre ai profili processuali summenzionati, anche interessi costituzionalmente tutelati.
Tra questi, rientrano le libertà individuali (art. 13 Cost., art. 16 Cost. e art. 17 Cost.), i diritti economici (art. 41 Cost.), nonché i diritti sociali, primo fra tutti il diritto alla salute (art. 32 Cost.).
In particolare, lo stato emergenziale ha rinnovato l’esigenza del necessario e ragionevole bilanciamento tra i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, dal momento che essi si pongono in un rapporto di integrazione reciproca e non è, pertanto, possibile che uno prevalga incondizionatamente sugli altri, seppur in uno stato di eccezione, come può essere definito lo stato attuale .
I diritti e le libertà costituzionali, invero, essendo espressi come principi sono previsti in modo assoluto e non si pongono l’uno con l’altro in un rapporto gerarchico.
Nella trattazione che segue si darà conto delle posizioni assunte da parte dei giudici amministrativi con riferimento all’anzidetto ragionevole bilanciamento tra valori costituzionali.
5) Raccolta sistematica della giurisprudenza amministrativa.
5.1) I decreti sul bilanciamento tra la tutela della salute e le libertà individuali di cui agli artt. 13, 16 e 17 Cost.
Sul punto, in un ordine che rispetta il criterio cronologico, si evidenziano i seguenti decreti monocratici:
– TAR Campania, Napoli, Sez. V, decreto monocratico n. 433 del 20 marzo 2020.
Con tale decreto è stato sospeso “l’atto di diffida e messa in quarantena” disposto nei confronti del ricorrente da parte della Legione dei Carabinieri di Casal del Principe sino al 1º aprile 2020 compreso, in considerazione dell’essenzialità del percorso seguito dalla propria abitazione sino al distributore automatico di tabacchi per l’approvvigionamento degli stessi e in virtù della sussistenza di adeguata prova con riferimento agli impegni professionali forensi relativi ai giudizi pendenti presso il Tribunale di Cassino (comparizione dell’imputato per il 25 marzo 2020) ed il Tribunale di Napoli Nord – Sezione G.I.P. (udienza in camera di consiglio per il 2 aprile 2020).
– TAR Campania, Napoli, Sez. V, decreto monocratico n. 436 del 21 marzo 2020.
Con tale decreto è stata accolta l’istanza di misure cautelari monocratiche presentata dal ricorrente e, per l’effetto, disposta la sospensione del verbale di “Intimazione ad osservare la permanenza domiciliare”, della Legione Carabinieri Campania – Compagnia di Salerno (N.O.R. – Sezione Radiomobile), in virtù della documentazione medica prodotta, di data anteriore all’accertamento dal quale è scaturita la contestata misura, che certificava l’esistenza di esigenze di assistenza implicanti la necessità di sovvenire l’anziana madre in funzione preventiva rispetto a possibili e pericolose evenienze.
Tale decreto ha ritenuto l’esigenza di spostamento del ricorrente – corredata da autocertificazione e documentazione medica – rientrante nei casi ammessi dalle previsioni dell’ordinanza del Presidente dalla Regione Campania n. 15 del 13 marzo 2020 che consente “esclusivamente spostamenti temporanei ed individuali, motivati da situazioni di necessità correlate ad esigenze primarie delle persone”.
– TAR Campania, Napoli, Sez. V, decreto monocratico n. 471 del 24 marzo 2020.
Con tale decreto sono stati ritenuti insussistenti i presupposti per accordare la misura cautelare richiesta dal ricorrente, in quanto dal ricorso non emergeva alcuna delle cause giustificative di esclusione dal disposto obbligo di “rimanere nelle proprie abitazioni”, previsto dall’ordinanza del Presidente della Regione Campania n. 15 del 13 marzo 2020, in ragione del “rischio di contagio, ormai gravissimo sull’intero territorio regionale”.
Nel caso di specie, dunque, il dedotto pregiudizio, posto a fondamento della richiesta misura cautelare, non risultava corroborato da adeguato supporto probatorio, in considerazione anche del tenore della dichiarazione sostitutiva dell’atto notorio allegata al ricorso (accudimento saltuario).
– TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, decreto monocratico n. 165 del 28 marzo 2020.
Con tale decreto è stata respinta la richiesta di sospensione dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Corigliano-Rossano che disponeva l’ordine di quarantena obbligatoria con sorveglianza sanitaria e isolamento presso la propria residenza, avanzata da un bracciante agricolo che si era allontanato dalla propria abitazione per andare a lavorare nei campi.
Il decreto ha espressamente ritenuto che “nell’attuale fase epidemica, in sede di comparazione degli interessi in conflitto, doversi dare prevalenza a quello pubblico inerente alla tutela della salute della collettività e della necessità di arginare qualsiasi rischio di contagio”.
– Consiglio di Stato, Sez. III, decreto monocratico n. 1553 del 30 marzo 2020.
Il decreto in esame è stato reso sull’appello del precedente decreto monocratico di primo grado (TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, decreto monocratico n. 165 del 28 marzo 2020).
In disparte le questioni di rito esaminate nel presente decreto (già analizzate nel presente elaborato al paragrafo 3), nel merito è stato ritenuto che il provvedimento regionale e il decreto esecutivo del Sindaco fossero stati adottati in giorni caratterizzati dal pericolo concreto e imminente di un’espansione della pandemia, dovuta al trasferimento massivo di persone e di contagi, dalle Regioni già gravemente interessate dalla pandemia, a quelle del Mezzogiorno.
Tale pericolo, dunque, giustifica i predetti provvedimenti che “hanno, ragionevolmente, imposto misure anche ulteriormente restrittive quale prevenzione”.
E ancora: “In tale quadro, per la prima volta dal dopoguerra, si sono definite ed applicate disposizioni fortemente compressive di diritti anche fondamentali della persona – dal libero movimento, al lavoro, alla privacy – in nome di un valore di ancor più primario e generale rango costituzionale, la salute pubblica, e cioè la salute della generalità dei cittadini, messa in pericolo dalla permanenza di comportamenti individuali (pur pienamente riconosciuti in via ordinaria dall’Ordinamento, ma) potenzialmente tali da diffondere il contagio, secondo le evidenze scientifiche e le tragiche statistiche del periodo.
Per queste ragioni, la gravità del danno individuale non può condurre a derogare, limitare, comprimere la primaria esigenza di cautela avanzata nell’interesse della collettività, corrispondente ad un interesse nazionale dell’Italia oggi non superabile in alcun modo”.
– TAR Molise, Campobasso, Sez. I, decreto monocratico n. 62 del 30 marzo 2020.
Con tale decreto sono stati sospesi i provvedimenti della azienda sanitaria della Regione Molise nella parte in cui “immotivatamente, dispongono il ricovero presso una struttura privata accreditata residenziale di una paziente proveniente dal Molise senza aver disposto preventivamente il tampone di controllo per verificare che la paziente medesima non sia affetta da coronavirus”.
È stato, sul punto, sottolineato che tali provvedimenti non sono sorretti da una valida motivazione che giustifichi il diverso trattamento previsto per i pazienti residenti nella Regione Molise rispetto a quelli residenti in altre Regioni, laddove solo per il trasferimento di questi ultimi presso le strutture regionali pubbliche e private accreditate è richiesto il preventivo tampone, mentre per i pazienti residenti in Molise è possibile il trasferimento sulla sola base della valutazione effettuata dai medici ospedalieri.
– TAR Sardegna, Cagliari, Sez. I, decreto monocratico n. 122 del 7 aprile 2020.
Con tale decreto sono stati ritenuti insussistenti i presupposti per l’adozione di un provvedimento cautelare monocratico – inaudita altera parte – di sospensione degli effetti dell’ordinanza sindacale n. 9 del 2020, adottata dal Sindaco del Comune di Pula (CA) con cui, in ragione dell’emergenza da Covid-19, venivano disposte stringenti limitazioni ai comportamenti delle persone.
Nello specifico, è stato sancito che “non appare manifestamente irragionevole, nel contesto emergenziale, la contestata scelta di limitare il numero delle volte in cui può essere consentito al cittadino di recarsi in esercizi commerciali per l’approvvigionamento dei necessari beni alimentari”, dal momento che “nella valutazione dei contrapposti interessi, nell’attuale situazione emergenziale, a fronte di una compressione di alcune libertà individuali deve essere accordata prevalenza alle misure approntate per la tutela della salute pubblica”.
5.2) I decreti sul bilanciamento tra il diritto alla salute e la libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.).
– TAR Sicilia, Catania, Sez. IV, decreto monocratico del 27 marzo 2020, n. 235.
Oggetto del decreto in epigrafe è la richiesta di tutela cautelare volta ad ottenere l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento di cui alle note del 12 e del 16 marzo 2020, entrambe del Dipartimento di Prevenzione U.O.C. Igiene Ambienti di Vita dell’A.S.P. di Catania, con cui era stata inibita alla ricorrente la prosecuzione dell’attività di laboratorio relativa all’esecuzione di test diagnostici per Coronavirus.
Il decreto ha respinto l’istanza, evidenziando che, nell’esame comparativo tra interessi coinvolti – da effettuare ai fini della concessione di misure cautelari – le esigenze di pubblico interesse, quali indicate dall’Azienda Sanitaria Siciliana, fossero prevalenti rispetto agli interessi che parte ricorrente ha posto a base dell’istanza di misure cautelari monocratiche.
Invero, l’Azienda Sanitaria ha indicato specifiche ragioni in base alle quali aveva ritenuto di dover inibire alla ricorrente la prosecuzione dell’attività di laboratorio relativa all’esecuzione di test diagnostici per Coronavirus, connesse, tra l’altro, al fatto che “…in assenza di sintomi, pertanto, il test non appare sostenuto da un razionale (…) scientifico, in quanto non fornisce un’informazione indicativa ai fini clinici e potrebbe essere fuorviante per la popolazione”, nonché al fatto che “…la negatività non è in grado di escludere l’infezione, pertanto questo dato porterebbe a far abbassare la guardia in un soggetto negativo, non facendo rispettare dallo stesso le disposizioni ministeriali con grave danno per la tutela della salute pubblica”.
– TAR Campania, Napoli, Sez. V, decreto monocratico del 30 marzo 2020, n. 638.
Con tale decreto è stata rigettata l’istanza cautelare monocratica della società ricorrente con cui si chiedeva l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento di aggiudicazione del contratto di appalto per la fornitura di una soluzione pronta per la sanificazione e disinfestazione delle strutture ospedaliere.
Il rigetto, dando preminenza al diritto alla salute, è stato disposto sul presupposto che: “l’istanza cautelare proposta da parte ricorrente non appare meritevole di accoglimento, avuto riguardo alle esigenze imperative connesse all’esecuzione del contratto, tenuto anche conto dell’attuale emergenza epidemiologica COVID-19; ciò in quanto nell’ipotesi di specie oggetto del contratto è la fornitura di soluzione per sanificazione e disinfestazione degli ambienti ospedalieri, tanto più necessaria all’attualità”.
– TAR Sicilia, Palermo, Sez. II, decreto monocratico del 1º aprile 2020, n. 416.
L’istanza cautelare monocratica era volta ad ottenere l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del decreto prefettizio di sospensione dell’attività imprenditoriale ex art. 1, comma 1, lett. d) del D.P.C.M. del 22 marzo 2020.
Nel caso di specie, il decreto ha accolto l’istanza ritenendo che a fronte della limitata attività in atto svolta dalla ricorrente, peraltro, “nel rispetto di ogni e qualsiasi normativa anche emergenziale sulla sicurezza”, la stessa fosse consentita dall’art.1, lett. a) del D.P.C.M. 22 marzo 2020, in quanto rientrante nell’ambito dei “servizi di informazione e comunicazione” di cui all’allegato 1 del medesimo D.P.C.M.
5.3) I decreti ante causam ai sensi dell’art. 56 c.p.a., sulla richiesta avanzata dal Codacons di integrazione dei dati forniti dalla Protezione Civile sull’emergenza Covid-19.
Il decreto cautelare monocratico del Consiglio di Stato, sez. III, n. 1841 dell’8 aprile 2020 – nel confermare il decreto cautelare del TAR Lazio, sez. I quater n. 2346 del 1° aprile 2020 – ha affermato che non vi è, nella specie, né un formale diniego di pubblicazione di tali ulteriori dati pretesi, né un atto provvedimentale, comunque individuato, giacché la raccolta di dati regionali per la informazione ai cittadini non esprime, né potrebbe farlo, alcun potere autoritativo pubblico.
Il decreto ha, pertanto, dichiarato inammissibile la richiesta di tutela monocratica avanzata dal Codacons e volta – attraverso l’impugnazione di bollettini quotidiani pubblicati dalla Protezione Civile, contenenti la raccolta di elementi acquisiti presso le Regioni su una pluralità di dati relativi alla situazione Covid-19 – a tutelare il diritto a conoscere, per le finalità proprie di cui è portatore, informazioni e dati che mancano in detti bollettini.
Ciò anche sul rilievo che i dati di cui si chiede la pubblicazione “non sono di certo irreversibilmente persi ai fini dell’azione di accertamento che con lo strumento appropriato l’appellante potrà formulare; non potrebbe – del resto – piegarsi uno strumento del processo amministrativo – cioè l’azione annullatoria – ad una finalità certamente meritevole ma estranea a detto strumento, cioè quella di disporre in tempo reale di un quadro informativo più completo rispetto a quello quotidianamente offerto dai comunicati stampa della Protezione Civile”.
5.4) Il parere del Consiglio di Stato, Sez. I, del 7 aprile 2020, n. 735 sull’ordinanza del Sindaco di Messina di registrazione dei passeggeri in transito nel Porto di Messina.
Con ordinanza n. 105 del 5 aprile 2020, prorogabile qualora dovessero sussistere i caratteri di contingibilità e urgenza, il Sindaco di Messina aveva introdotto l’obbligo per “Chiunque intende fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina (Rada San Francesco, Porto Storico), sia che viaggi a piedi sia che viaggi a bordo di un qualsiasi mezzo di trasporto” di registrarsi, almeno 48 ore prima dell’orario previsto di partenza, “nel sistema di registrazione on-line www.sipassaacondizione.comune.messina.it, disponibile sul web e sulla pagina istituzionale del Comune di Messina”, fornendo una serie di dati identificativi personali e relativi alla località di provenienza, a quella di destinazione e ai motivi del trasferimento.
Ciò posto, il Ministero dell’interno ha richiesto l’intervento della sezione consultiva del Consiglio di Stato per conoscere le sue determinazioni in merito alla possibilità di disporre dello strumento di annullamento straordinario a tutela dell’unità dell’ordinamento, ai sensi dell’art. 138 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali e dell’art. 2, comma 3, lettera p), della legge n. 400 del 1988, dell’ordinanza sindacale in questione.
Sul punto, il Ministero ha rilevato che “a seguito dell’emanazione del D.L. n. 19/2020 viene puntualmente delineato il regime delle competenze, accentrando – stante la gravità e dimensione nazionale dell’emergenza – a livello statale il potere di regolamentare gli interventi e le misure di contenimento, in special modo per quanto riguarda le prescrizioni che incidono su diritti anche di rango costituzionale, in relazione alle quali l’ordinamento ha, quindi, stabilito una clausola di salvaguardia generale a tutela dell’unità dell’ordinamento della Repubblica . . . finalizzata a contemperare l’esigenza di assicurare, alle Regioni e ai Comuni, adeguati ambiti funzionali volti a consentire mirati interventi sui territori di competenza, rispetto all’evolversi localmente del rischio epidemiologico, con l’esigenza di salvaguardare il ruolo dello Stato di garante dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all’articolo 117, comma 2, lett. m) della Costituzione”. In tale contesto, ha osservato il Ministero, sarebbe ammessa per i Comuni “esclusivamente la possibilità di intervenire con ordinanze all’interno e conformemente alla cornice delineata dai provvedimenti statali ovvero da quelli regionali, questi ultimi nei limiti specificati dalla disposizione di legge richiamata”.
Pertanto, delineato il quadro normativo emergenziale, secondo il Ministero, l’ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020 presenterebbe molteplici profili di illegittimità e, “oltre a esorbitare dal potere provvedimentale attribuito al sindaco dall’art. 50 del TUOEL e a denunciare un evidente contrasto con le misure emergenziali statali” finirebbe per ledere “diritti costituzionalmente sanciti” invadendo “per diversi aspetti, settori che la Costituzione assegna alla potestà legislativa statale esclusiva” (tra i quali il Ministero evidenzia gli artt. 3, 117, e 118 della Costituzione, nonché la disciplina di derivazione comunitaria in materia di protezione di dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e le materie statali dell’ordine e della sicurezza pubblica e della profilassi internazionale, di cui all’art. 117, secondo comma lett. q), della Costituzione).
La Sezione del Consiglio di Stato si è espressa favorevolmente sulla proposta di annullamento straordinario dell’ordinanza, evidenziando come in presenza di emergenze di carattere nazionale, pur nel rispetto delle autonomie costituzionalmente tutelate, vi deve essere una gestione unitaria della crisi per evitare che interventi regionali o locali possano vanificare la strategia complessiva di gestione dell’emergenza, soprattutto in casi in cui non si tratta solo di erogare aiuti o effettuare interventi ma anche di limitare le libertà costituzionali.
Inoltre, rileva la Sezione consultiva che l’ordinanza in questione, nella parte in cui introduce, senza alcuna base di legge, un potere comunale di previa autorizzazione all’ingresso e al transito sul territorio comunale, si pone altresì in contrasto diretto ed evidente con la libertà personale e la libertà di circolazione previste dagli artt. 13 e 16 Cost.
6) Conclusioni.
L’analisi delle decisioni del Giudice amministrativo in tema di contenimento dell’emergenza da Covid-19 permette di cogliere alcune criticità che la normativa emergenziale adottata ha fatto sorgere.
Da un lato, pur essendo una legislazione introdotta in uno stato di emergenza, il diritto alla salute è stato elevato a valore costituzionale primario e tutelato in modo assoluto rispetto ad ogni altro diritto fondamentale.
Dall’altro lato, detta legislazione ha lasciato, quantomeno inizialmente, spazi di incertezza che hanno determinato una conflittualità tra atti governativi, regionali e comunali.
In questa cornice i Giudici amministrativi sono stati chiamati a dirimere i conflitti emersi, utilizzando strumenti processuali parzialmente nuovi, con celerità ed efficacia.
Avv. Sergio Fidanzia
Avvocato amministrativista, Partner fondatore di Fidanzia Gigliola Studio legale